تحديد سياق المادة 33 في المنطقة العربية: السياق الحالي والتحديات المحتملة

تحظى اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة بتأييد قوي في العالم العربي. ومن بين البلدان الأعضاء في الإسكوا البالغ عددهم 18 بلداً، صدق 17 بلداً على الاتفاقية أو انضم إليها، وصدقت ثمانية بلدان على البروتوكول الاختياري أو انضمت إليه (<انظر الجدول 2). وباختصار، فإن كل بلد تقريباً في المنطقة ملزم بموجب القانون الدولي لحقوق الإنسان بالتقيد بأحكام اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة وتنفيذها، بما في ذلك المادة 33. ومن الجدير بالذكر أيضاً أن العديد من البلدان العربية قد بدأت عملية تقديم التقارير الأولية من الدول إلى لجنة اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة، حيث أتمّت ثمانية بلدان - الأردن، والإمارات العربية المتحدة، وتونس، والسودان، وعُمان، وقطر، والمغرب، والمملكة العربية السعودية - دورة تقديم التقارير الأولى.[1]

المصدر: مجموعة معاهدات الأمم المتحدة، 2019(أ) و(ب).

ووفقاً لاتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة، تتمتع الدول بحيّز كبير لتشكيل أطرها الخاصة بموجب المادة 33 وتكييفها بما يتناسب مع السياقات الوطنية وهياكل الدولة. وبغية إجراء تحليل مقارن لتنفيذ المادة 33 من اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة في المنطقة العربية، دعت الإسكوا جميع الدول الأعضاء فيها إلى ملء استبيان بشأن أربعة مواضيع رئيسية هي:

1. المادة 33 (1): جهات التنسيق
2. المادة 33 (1): آليات التنسيق 
3. المادة 33 (2): البُنى المؤسسية لرصد تنفيذ اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة
4. آليات تقديم التقارير إلى لجنة اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة

وتلقى الاستبيان ردوداً من 16 دولة من أصل 18 دولة عضواً في الإسكوا، وهي الأردن، والإمارات العربية المتحدة، والبحرين، والسودان، وسوريا، والعراق، وعُمان، وفلسطين، وقطر، والكويت، ولبنان، ومصر، والمغرب، والمملكة العربية السعودية، وموريتانيا، واليمن. ولم تستكمل تونس الاستبيان ولكنها قدمت بعض المعلومات عن بنيتها المؤسسية. أما ليبيا فلم تُدرَج في التحليل. ومن بين البلدان السبعة عشر، لبنان فقط لم يصدق على اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة أو ينضم إليها. غير أن قانون الإعاقة 2000/220 في لبنان ينص على آليات لتعزيز حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة ورصدها. وستستعرض الأقسام التالية نتائج الاستبيان.

تعيين جهات التنسيق في المنطقة العربية وتركيبتها

المادة 33 (2)

- تقوم الدول الأطراف، وفقاً لنظمها القانونية والإدارية، بتشكيل أو تعزيز أو تعيين أو إنشاء إطار عمل داخل الدولة الطرف، بما في ذلك آلية مستقلة واحدة أو أكثر، حسب الاقتضاء، لتعزيز هذه الاتفاقية وحمايتها ورصد تنفيذها. وتأخذ الدول الأطراف بعين الاعتبار، عند تعيين أو إنشاء مثل هذه الآلية، المبادئ المتعلقة بمركز وطرق عمل المؤسسات الوطنية المعنية بحماية حقوق الإنسان وتعزيزها.

وعلى نحو ما تم تناوله سابقاً، فإن جهات التنسيق هي الجهات الفاعلة الرئيسية التي تكفل التنفيذ الكامل والفعال والمنسق لاتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة. وقد عينت جميع الدول الأعضاء السبع عشرة جهات تنسيق للاضطلاع بهذه المهمة، وهي بذلك تفي بالتزاماتها المتعلقة بتعيين جهة تنسيق على النحو المطلوب في المادة 33 (1) (انظر المرفق 1 للاطلاع على قائمة بجهات التنسيق حسب البلد).

واتبعت الدول الأعضاء عموماً المبادئ التوجيهية للجنة في اختيارها للكيانات التي تؤدي دور جهات تنسيق. وعينت البحرين، وسوريا، وفلسطين، وقطر، والمغرب، والمملكة العربية السعودية، وموريتانيا، واليمن وزاراتها للشؤون الاجتماعية أو التنمية كجهات تنسيق، ملبيةً بشكل مزدوج التوصيات بتعيين جهات تنسيق على أعلى مستوى حكومي تنتمي إلى الهيئات التي لها ولاية قضائية قائمة بالفعل على القضايا المتصلة بالإعاقة. وعينت قطر اللجنة الوطنية لحقوق الإنسان كجهة تنسيق رئيسية، فضلاً عن جهات تنسيق إضافية في مختلف الوزارات. أما دولة الإمارات العربية المتحدة فعينت وزارة تنمية المجتمع كجهة تنسيق، ملتزمة بالتالي بهذه التوصيات، حيث أن القضايا الاجتماعية ضمن اختصاص هذه الوزارة.

وعينت ثماني دول مجالس وطنية لشؤون الإعاقة كجهات تنسيق (الأردن، وتونس، والسودان، والعراق، وعُمان، والكويت، ولبنان، ومصر). وفي حين أن المجالس الوطنية لشؤون الإعاقة لديها خبرات ملائمة وعلاقات قائمة مع الجهات الفاعلة المحلية، فإن قدرة هذه المجالس على إنجاز الواجبات المطلوبة من جهة التنسيق قد تتوقف على ما تحدده لها الحكومة من سلطة، وعلى مدى قربها من السلطة التنفيذية للحكومة. 

وعينت سبعة بلدان جهات تنسيق متعددة بالإضافة إلى جهة التنسيق الرئيسية (الإمارات العربية المتحدة، والبحرين، وسوريا، وفلسطين، وقطر، والمملكة العربية السعودية، وموريتانيا). وتشمل جهات التنسيق الإضافية مجالس الإعاقة، ولجان حقوق الإنسان، والهيئات على صعيد الدولة أو على الصعيد المحلي، ومنظمات الأشخاص ذوي الإعاقة. وفي حين يُعتَقَد أن تعيين جهات تنسيق متعددة يساعد بشكل خاص في تنسيق الجهود الساعية إلى تنفيذ اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة في البلدان الممتدة على مساحات شاسعة أو التي تتم إدارتها من خلال نظم حكم لامركزية، فإن الدول الأطراف في المنطقة العربية التي آثرت تبنّي صيغة تقوم على تعدد جهات التنسيق تتباين في مساحاتها وتركيباتها الإدارية.

وفي البلدان السبعة التي عينت جهات تنسيق متعددة، كان توزيع هذه الجهات أفقياً في معظمه، عبر الهيئات الوطنية.  وتوجد في السودان، والعراق، ومصر جهات تنسيق فردية، ولكنها تضم مجموعات فرعية على صعيد المناطق ضمن آلية التنسيق الخاصة بها. وهذه التركيبات الرأسية من شأنها ربما أن تدعم جهود تنفيذ الاتفاقية واسعة النطاق. 

وتختلف الكيانات المسؤولة عن تقديم التقارير داخل جهات التنسيق في جميع أرجاء المنطقة العربية. ففي سبعة بلدان، تُعدّ جهات التنسيق الرئيسية مسؤولة أمام الرئيس أو رئيس الوزراء (الأردن، والسودان، وسوريا، وفلسطين، ومصر، والمغرب، والمملكة العربية السعودية)، وفي ستة بلدان، تُعدّ جهات التنسيق الرئيسية مسؤولة أمام وزير أو مجلس وزراء (البحرين، والعراق، ولبنان، وعُمان، والإمارات العربية المتحدة، واليمن) (انظر الرسم البياني 1). ويمكن أن تتسم هذه المسؤولية المباشرة أمام كبار المسؤولين الحكوميين بقيمة كبيرة إذا أدَّت إلى تحسين النفوذ السياسي والموارد البشرية والمالية اللازمة للمسؤولين للاضطلاع بمسؤولياتهم. 

الشكل 1: الكيان المسؤول عن جهات التنسيق (بحسب عدد البلدان)

المصدر: الإسكوا، بحسب نتائج الاستبيانات (انظر المرفق)

إمكانيات جهات التنسيق وتمويلها

تضم جهات التنسيق في أحد عشر بلداً  أكثر من 15 موظفاً، فضلا عن الميزانيات المخصصة لتنفيذ ولاياتها. وأفاد المشاركون في الاستبيان من الإمارات العربية المتحدة، وفلسطين، ولبنان بأن جهات التنسيق في بلدانهم لا تملك ميزانيات مخصصة للاضطلاع بالمهام الواجب على جهة تنسيق تنفيذها، على الرغم من أنها تتلقى أموالاً لأنشطتها العامة من خلال ميزانيات الدولة. وبالإضافة إلى ذلك، أشار ممثل المملكة العربية السعودية إلى أن ميزانية جهات التنسيق في المملكة غير محددة، وذكر ممثل سوريا أن التمويل المخصص لجهات التنسيق التابعة لها يتوقف على المشاريع المرتقبة. وفي البلدان التي حددت ميزانيات لجهات التنسيق التابعة لها، تباين التمويل تبايناً كبيراً. ولكن جهات التنسيق تضطلع بمسؤوليات أساسية في عملية الإشراف على تنفيذ اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة ويجب تمويلها وفقاً لذلك. 

مهام جهات التنسيق في المنطقة العربية

وفقاً لما سبق ذكره، تتمثل المهام الرئيسية لجهات التنسيق في الإشراف على تنفيذ اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة بشكل عام. ويشمل ذلك توجيه/إعداد السياسات والأطر القانونية ذات الصلة وتنقيحها، وبناء القدرات المناسبة داخل الحكومات، وضمان جمع البيانات ذات الصلة، وتنسيق عملية إعداد التقارير المقدمة إلى لجنة اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة. وتعتبر جهات التنسيق المحاور الرئيسي للجنة اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة.

ومن الطبيعي أن يشمل الإشراف على تنفيذ الاتفاقية أيضا الرصد الإداري للتقدم المحرز في تنفيذها. وهذا الرصد الإداري هو وظيفة أصلية لجهات التنسيق وآليات التنسيق (انظر أدناه)، ولكن يجب تمييزه عن أطر الرصد المستقلة المطلوبة في المادة 33 (3).

ويمكن أن ينطوي رصد التنفيذ وتوجيهه على بعض تضارب المصالح إذا كانت هيئة الرقابة (جهة التنسيق) هي ذاتها مقدمة مباشرة للخدمات. ويتعين على جهات التنسيق أن تضع القواعد والمبادئ التوجيهية التي ينبغي لمقدمي الخدمات تنفيذها. 

ويمكن أن تختلط الأدوار المحددة إذا كانت جهات التنسيق هي ذاتها مقدمة للخدمات. وبالنسبة للمنطقة العربية، فإن هذا هو الحال إلى حد ما في السودان، والعراق، والكويت. وفي البحرين، تؤدي وزارة العمل والتنمية الاجتماعية عمل جهة التنسيق، ولكن هذه الوزارة توفر أيضاً بشكل مباشر الاختبارات التشخيصية، والسكن، والتدريب المهني، ودعم العمالة للأشخاص ذوي الإعاقة. وفي الكويت، تضطلع الهيئة العامة لشؤون الإعاقة بمهام جهة التنسيق ولكنها أيضاً مقدم الخدمات الرئيسي للأشخاص ذوي الإعاقة. 

وبغية فصل المهام بشكل واضح، أعفى قانون الإعاقة الجديد في الأردن (2018) جهة التنسيق، وهو المجلس الوطني، من مهام تقديم الخدمات محوّلاً مسؤولية هذه المهام إلى الوزارات المعنية. ومن المستحسن أن تركز جهات التنسيق على وضع وتنسيق السياسات الوطنية الهادفة إلى توجيه عملية التنفيذ الحكومية، وأن تحرص على عدم المساس بهذا الدور من خلال تقديم الخدمات.

تعيين آليات التنسيق في المنطقة العربية وتركيبتها

المادة 33 (1)

تولي الدول الأطراف [...] الاعتبار الواجب لمسألة إنشاء أو تعيين آلية تنسيق داخل الحكومة لتيسير الأعمال ذات الصلة في مختلف القطاعات وعلى مختلف المستويات.

كما هو مبين في الجزء الثاني من المادة 33 (1)، فإن وجود آليات التنسيق ليست ملزماً، ولكن ينبغي للدول أن تولي "الاعتبار الواجب" لتعيينها وإنشائها لأنها تسهم في تعميم سياسات الإعاقة وضمان اتباع نهج منسّق ومتّسق في تنفيذ اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة. وعلى الرغم من أن تعيين أو إنشاء آلية تنسيق يعتبر خطوة اختيارية، آثرت جميع الدول الأعضاء في الإسكوا البالغ عددها 17 دولة اتخاذ هذه الخطوة عن طريق إصدار تشريع، أو مرسوم، أو قانون أو قرار حكومي (انظر المرفق 2 للاطلاع على القائمة الكاملة).

وتختلف تركيبة آليات التنسيق من بلد إلى آخر، ولكنها تتألف في معظمها من الوزارات الحكومية المختلفة التي تتولى شؤون الإعاقة، مثل وزارات الشؤون الاجتماعية، والعمل، والصحة، والتعليم، والمالية، وما إلى ذلك. كما شملت العديد من الدول العربية وزارات غير مرتبطة تقليدياً بالإعاقة: فعلى سبيل المثال، تشمل آلية التنسيق في المغرب وزارة الخارجية، ووزارة السياحة، والمندوبية العامة لإدارة السجون، وتشمل آلية التنسيق في العراق وزارتي التجارة والدفاع. ويمكن لتنويع التمثيل الوزاري إن يعزز آليات التنسيق. ويكمن التحدي في بناء قدرات متسقة وفهم الآثار المترتبة على السياسات بالنسبة للأشخاص ذوي الإعاقة في جميع الوزارات ذات الصلة. 

وأدرج كذلك أربعة عشر بلداً كيانات غير حكومية في آليات التنسيق الخاصة به، وشملت هذه واحدة أو أكثر من الجهات التالية: الأشخاص ذوي الإعاقة، ومنظمات المجتمع المدني، ومنظمات الأشخاص ذوي الإعاقة، وشركات القطاع الخاص، والمنظمات الخيرية. وبالإضافة إلى ذلك، وعلى الرغم من أن الاتفاقية لا تنص على التنوع بين الجنسين، توجد نساء أعضاء في آليات التنسيق في خمسة عشر بلداً، بحسب ما أجاب ممثلو هذه البلدان، تتراوح بين عضو واحد وتسعة أعضاء.

ينبغي أيضاً تحديد أدوار ومهام جهات التنسيق وآليات التنسيق بشكل واضح. ففي الكويت، تم تعيين الهيئة العامة لشؤون الإعاقة كجهة تنسيق وهي هيئة التنسيق الوحيدة داخل الحكومة بشأن المسائل المتعلقة بالإعاقة، ويتولى إدارتها المجلس الأعلى للهيئة العامة لشؤون الإعاقة.[2]

إمكانيات آليات التنسيق وتمويلها

كما هو الحال مع جهات التنسيق، ينبغي أن تتوافر لدى آليات التنسيق الموارد الكافية للقيام بمسؤولياتها. وفي ثماني دول أعضاء، تضم آليات التنسيق أكثر من خمسة عشر موظفاً. وأشار نصف المشاركين في الاستبيان إلى تخصيص ميزانيات لآليات التنسيق في بلدهم لتنفيذ الولايات المناطة بها. وعلى غرار جهات التنسيق، تتلقى غالبية كيانات آلية التنسيق تمويلاً لأنشطتها العامة من خلال ميزانيات الولايات. وتباينت ميزانيات آليات التنسيق المُبلَّغ عنها تبايناً كبيراً. ففي الأردن، والسودان، ومصر تشترك جهات التنسيق وآليات التنسيق في ميزانياتها كون الطرفين ينتميان إلى نفس الكيان. 

مهام آليات التنسيق في المنطقة العربية 

تجتمع آليات التنسيق في معظم البلدان مرة في الشهر (خمسة بلدان) أو كل ثلاثة أشهر (خمسة بلدان). وفي ثمانية بلدان، توجد لآليات التنسيق لجان فرعية على المستوى دون الوطني (أربعة بلدان)، أو على المستوى المواضيعي (ثلاثة بلدان) أو كليهما (بلد واحد). وتضم آليات التنسيق في عشرة بلدان أمانة تتألف بشكل أساسي من أعضاء مجالس شؤون الإعاقة أو الوزارات الوطنية المعنية بالإعاقة. وتتألف غالبية رؤساء آلية التنسيق من وزراء الشؤون الاجتماعية أو رؤساء الدول/رؤساء الوزراء (انظر الرسم البياني 2)، ويعتبر هذا المنصب الرفيع مؤشراً واعداً على قدرتهم على الاضطلاع بدور التنسيق بنجاح. 

الشكل 2: رئيس آلية التنسيق (بحسب عدد البلدان)

ومن المهم أن تعمل جهة التنسيق بشكل وثيق مع آلية التنسيق في تنفيذ الاتفاقية وصياغة تقارير الدول المقدمة إلى لجنة اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة. وكما ذُكر آنفاً، فإن العلاقة بين جهة التنسيق الرئيسية وآلية التنسيق علاقة متفاوتة، ويتضح هذا التنوع في الدول الأعضاء في الإسكوا. وأشارت ستة بلدان (الأردن، وتونس، والسودان، وعُمان، ولبنان، ومصر) إلى أن نفس الكيان يضطلع بدور جهة التنسيق الرئيسية وبدور آلية التنسيق. وفي أربعة بلدان (سوريا، والعراق، وفلسطين، والمملكة العربية السعودية) تتبوأ جهة التنسيق الرئيسية وظيفة رئيس آلية التنسيق، أما في ثلاثة بلدان أخرى (الإمارات العربية المتحدة، وموريتانيا، واليمن) فإن جهة التنسيق الرئيسية عضو في آلية التنسيق. وفي بلدين اثنين (البحرين والمغرب)  فإن جهة التنسيق هي ذاتها أمانة آلية التنسيق، في حين أن جهة التنسيق الرئيسية وآلية التنسيق في قطر منفصلتان هيكلياً ولكنهما أنشأتا قنوات للتعاون. وفي بلد واحد (الكويت) ارتبطت الجهتان بشكل آخر (انظر الرسم البياني 3).

الشكل 3: العلاقة بين جهة التنسيق الرئيسية وآلية التنسيق (بحسب عدد البلدان)

وأنشأت كذلك السودان، والعراق، ومصر فروعاً ضمن هياكل آليات التنسيق الخاصة بها على مستوى المناطق الفرعية. وقد تكون هذه خطوة مفيدة لضمان اتساق السياسة العامة على المستوى الوطني عندما يتسم البلد باكتظاظ السكان ويقيم الكثير من مواطنيه في المناطق الريفية. 

وأخيراً، ينبغي لآليات التنسيق، شأنها شأن جهات التنسيق، أن تتعاون مع الأشخاص ذوي الإعاقة بشكل فعال نظراً إلى أن إشراكهم هو ما يضمن اتساق تنفيذ اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة. وأفادت غالبية الدول الأعضاء في الإسكوا بأن الأشخاص ذوي الإعاقة يشاركون مباشرة في أنشطة التنسيق بصفتهم الشخصية من خلال العمل كممثلين في آليات التنسيق. وتفاوت عدد الأشخاص ذوي الإعاقة الممثلين في مجالس التنسيق، حيث تراوح بين شخص واحد في المملكة العربية السعودية واثني عشر شخصاً في السودان. ومع ذلك، تجدر الإشارة إلى أن وجود شخص واحد فقط من ذوي الإعاقة في آلية التنسيق قد يعوق عملها، لأن المعرفة والمعلومات التي يملكها ذلك الفرد فضلاً عن آرائه قد لا تمثل المجتمع المعني بمسألة الإعاقة في البلد ككل.

تعيين أطر الرصد المستقلة وهيكلياتها في المنطقة العربية 

المادة 33 (2)

- تقوم الدول الأطراف، وفقاً لنظمها القانونية والإدارية، بتشكيل أو تعزيز أو تعيين أو إنشاء إطار عمل داخل الدولة الطرف، بما في ذلك آلية مستقلة واحدة أو أكثر، حسب الاقتضاء، لتعزيز هذه الاتفاقية وحمايتها ورصد تنفيذها. وتأخذ الدول الأطراف بعين الاعتبار، عند تعيين أو إنشاء مثل هذه الآلية، المبادئ المتعلقة بمركز وطرق عمل المؤسسات الوطنية المعنية بحماية حقوق الإنسان وتعزيزها.

كما ذُكر أعلاه، ينبغي التمييز بين أطر الرصد المستقلة وعملية الرصد الإداري للتنفيذ، حيث تتولى جهات التنسيق وآليات التنسيق بشكل مستمر مهمة الرصد الإداري للتنفيذ. وينبغي أن تكفل أطر الرصد المستقلة مراعاة مبادئ حقوق الإنسان المتعلقة بتوافر الخدمات للأشخاص ذوي الإعاقة ومدى كفايتها والقدرة على تحمل تكاليفها. وقد أنشأ أربعة عشر بلداً في المنطقة إطاراً لتعزيز اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة وحمايتها ورصدها بموجب المادة 33 (2) عن طريق التشريعات أو المراسيم أو القرارات الإدارية (انظر المرفق 3 للاطلاع على قائمة كاملة). وتشمل البلدان التي لم تبلغ عن وجود إطار للرصد فلسطين، والكويت، ولبنان.

وقد عيّن كل من الأردن، وتونس، والسودان، وقطر، والمغرب، والمملكة العربية السعودية، وموريتانيا هيئة لحقوق الإنسان ضمن أطر الرصد الخاصة بها. أما بقية البلدان فلديها أطر تتألف بشكل أساسي من المجالس الوطنية المعنية بالإعاقة أو الوزارات الحكومية. وكما ورد في الصفحة 15 و16  ، ينبغي تصنيف آلية واحدة على الأقل في إطار الرصد على أنها "مستقلة". غير أن سبعة بلدان فقط (الأردن، والسودان، وعمان، وقطر، والمغرب، والمملكة العربية السعودية، وموريتانيا) حددت وجود آلية مستقلة واحدة على الأقل.

وتوجه المادة 33 (2) الدول نحو أخذ مبادئ باريس في الاعتبار عند إنشاء آلياتها المستقلة. وعلى نحو ما تم تناوله سابقاً، تنص مبادئ باريس على أن المؤسسات الوطنية التي تعزز حقوق الإنسان وتحميها ينبغي أن تكون مستقلة وتعددية، وأن تكون لها ولاية واسعة، وسلطات تمكنها من إجراء التحقيقات، وأن تموَّل على نحو كاف وأن يسهل التواصل معها. وفي الاستبيان، أجابت عشرة بلدان بأن آلياتها المستقلة تتقيد بمبادئ باريس. وبما أن ستة بلدان فقط حددت أنها تملك آلية مستقلة واحدة على الأقل، منها ثلاثة بلدان فقط لديها مؤسسات وطنية لحقوق الإنسان تمتثل امتثالاً كاملاً وفقاً للتحالف العالمي لمؤسسات حقوق الإنسان (الأردن، والمغرب، وموريتانيا)، فمن المرجح وجود بعض اللبس في صفوف البلدان حول ماهية مبادئ باريس بالضبط أو ما يمكن أن يوصف كآلية مستقلة.

وفيما يتعلق بالعلاقة بين أعضاء أطر الرصد، باستثناء بلد واحد يميز بين الأعضاء المصوتين والأعضاء المراقبين (موريتانيا)، أجاب أحد عشر بلداً بأن جميع أعضاء إطار الرصد متساوون في المكانة. وتتلقى أطر الرصد في ثمانية بلدان ميزانيات مخصصة من الحكومة لتنفيذ ولاياتها. ومثل ما ذُكر سابقاً، ثمة قدر من المرونة على صعيد هياكل أطر الرصد، ويجب على الدول ألا تتردد في تكييفها مع سياقاتها الوطنية. بيد أنه من المستحسن أن يتم التفريق بشكل واضح بين جهة التنسيق وإطار الرصد، لأن هذه الأخيرة مسؤولة عن الإشراف على عمل جهة التنسيق.[3] وفي المنطقة العربية، عيّن عدد من البلدان الكيان نفسه ليكون جهة التنسيق وعضواً في إطار الرصد، بما في ذلك الأردن، وسوريا، والعراق، ومصر، واليمن. وفي حين أن جهات التنسيق قد تؤدي دوراً قيماً في توفير المعلومات عن التنفيذ، ينبغي أن يُعهد بعملية رصد النتائج، في إطار الرصد، إلى هيئة مستقلة مثل المؤسسة الوطنية لحقوق الإنسان، لضمان الموضوعية.

وبالمثل، في حين يمكن لممثلي الوزارات الحكومية أن يضطلعوا بدور استشاري بشأن إطار الرصد، ينبغي للبلدان أن تتوخى الحذر إزاء تولي المسؤولين الحكوميين المسؤولية الرئيسية عن أنشطة الرصد، لأنها يمكن أن تضر بالطابع المستقل للإطار. ويبدو أن هذا الأمر له أهمية خاصة في المنطقة العربية، حيث أفادت كل من الإمارات العربية المتحدة، والسودان، وسوريا، والعراق، والمغرب بأن أكثر من 15 مسؤولاً حكومياً يشكلون جزءاً من أطر الرصد الخاصة بهذه البلدان.  وأفادت البحرين، وقطر، والمملكة العربية السعودية بأن ما بين 10 و15 مسؤولاً حكومياً يشاركون في أطر الرصد؛ وأفادت مصر وموريتانيا عن 6 إلى 10 مسؤولين.

مهام أطر الرصد المستقلة في المنطقة العربية

كما ذُكر سابقاً، فإن أطر الرصد المستقلة، بموجب المادة 33 (2)، مسؤولة عن تعزيز الاتفاقية وحمايتها ورصدها. وفي حين أن أنشطة الترويج تتصل أساساً برفع مستوى الوعي وقد لا تتأثر مباشرة بعدم الامتثال لمبادئ باريس، فإن الافتقار إلى الاستقلال الموضوعي والوظيفي في أطر الرصد في الدول العربية يمكن أن يطمس المسؤوليات طوال عملية الرصد. 

ومع ذلك، وفي حين ينبغي السعي إلى وضع أطر رصد مستقلة تماماً، فإن أطر الرصد في المنطقة تبدو قادرة على القيام ببعض مهام الحماية والرصد دون الامتثال لمبدأ باريس. ومعالجة الشكاوى المتعلقة بانتهاكات اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة هي مسؤولية رئيسية تحت مظلة أنشطة الحماية: فعلى الرغم من أن ثلاثة بلدان عربية فقط أبلغت عن أطر رصد تمتثل امتثالاً كاملاً للمؤسسات الوطنية لحقوق الإنسان، فقد أكد 12 بلداً أن أطر الرصد لديها تمتلك الأهلية القانونية للنظر في الشكاوى الفردية أو الجماعية والتحقيق فيها. 

وعلى غرار مهام الحماية، من المرجح أن يعوق وجود دول أطراف متعددة ليس لديها مجموعة رصد منفصلة تماماً عن الحكومة الرصد الناجح للاتفاقية في المنطقة العربية. ومن الصعب تصور أن أطر الرصد التي تربطها صلات بالهيئات الحكومية قادرة على إجراء مراجعة نقدية لامتثال الدولة الطرف قانونياً لالتزامات اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة، أو أن ترأس التحقيقات في الانتهاكات المحتملة لبروتوكول اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة. وقد تواجه أطر الرصد غير المستقلة أيضاً تحديات في عملية تقديم التقارير إلى لجنة اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة، على النحو المبين أدناه. 

وأخيراً، قد يكون هناك بعض الالتباس في البلدان العربية حول ما ينطوي عليه الرصد فعلاً. فقد يعتقد الكثيرون أن الرصد يعني دراسة تنفيذ مختلف الوزارات الحكومية للأنشطة المتصلة بالإعاقة. ولكن كما هو مبين في توجيهات لجنة اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة، يشمل الرصد تحديد وتحليل ثغرات الاتفاقية على صعيد تنفيذ الدول لها، فضلاً عن أثر سياسات الدولة وبرامجها على الأشخاص ذوي الإعاقة والسياسات الخاصة بالإعاقة.[4] إن إدراك هذا الاختلاف الهام يتيح للبلدان العربية أن توضّح الدور الذي تؤديه أطر الرصد الوطنية، وربما أيضاً تركيبة هذه الأطر، وتعززه.

آليات تقديم التقارير إلى اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة في المنطقة العربية

ويختلف الكيان الذي يتحمل المسؤولية الرئيسية عن صياغة التقارير الأولية والدورية التي تقدمها الدولة إلى لجنة اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة حسب البلد (انظر المرفق 4 للاطلاع على قائمة كاملة). وعلى نحو ما تم عرضه سابقاً، تُعدّ وظيفة تنسيق إعداد تقارير الدول بصفة عامة من أدوار جهة التنسيق بالتعاون مع آلية التنسيق، ولكن هذا ليس هو الحال بالضرورة من الناحية العملية. وأجابت بعض البلدان بأن جهات التنسيق التابعة لها تتحمل المسؤولية الرئيسية عن صياغة تقارير الدول (الأردن، والإمارات العربية المتحدة، والبحرين، والسودان، وسوريا، والعراق، ومصر، واليمن)، في حين عينت بلدان أخرى كيانات أخرى مختلفة لتولي هذا الدور (عُمان، وفلسطين، وقطر، والكويت، والمغرب، والمملكة العربية السعودية، وموريتانيا). ومع ذلك، تجدر الإشارة إلى أن غالبية البلدان ترسل فعلياً جهات التنسيق التابعة لها لتمثيلها في دورات اللجنة.

وأشار أحد عشر بلداً إلى أن أطر الرصد الخاصة بها تشارك في حوار بناء مع لجنة اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة، وإن كانت تسعة بلدان فقط أشارت إلى أن أطر الرصد تقدم تقارير منتظمة فيما يتعلق بتنفيذ اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة. ويتم تنسيق هذه المهمة بطرق متنوعة، مثلاً من خلال التقارير والاجتماعات الدورية (يشير بعض الخبراء إلى أنه لا ينبغي للآليات المستقلة أن تسهم في إعداد تقارير الدول لأن دورها هو رصد التزامات الدول بموجب اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة وليس تنفيذها).[5] وتشمل الكيانات الأخرى التي تتعاون في إعداد التقارير المقدمة إلى اللجنة وكالات الأمم المتحدة، والمجتمع المدني، والسلطات الاتحادية والمحلية، والقطاع الخاص.

وتشجع المفوضية السامية لحقوق الإنسان المجتمع المدني على المشاركة في صياغة التقارير وحضور دورات اللجنة. وفي عام 2016، عملت اللجنة على تحديث آلية الإجراءات المبسطة لتقديم التقارير بهدف المساعدة في إشراك منظمات الأشخاص ذوي الإعاقة وغيرها من منظمات المجتمع المدني في تقديم التقارير.[6]

شاركة الأشخاص ذوي الإعاقة بموجب المادة 33 (3) في المنطقة العربية

على النحو المطلوب في المادة 33 (3)، ينبغي إشراك الأشخاص ذوي الإعاقة والمنظمات التي تمثلهم ومنظمات المجتمع المدني الأخرى في عملية الرصد. وعلى الرغم من أن المادة 33 (3) لا تشير إلا إلى الرصد، فإن مشاركة الأشخاص ذوي الإعاقة ينبغي أن تشمل أيضاً أنشطة التنسيق التي نوقشت في إطار المادة 33 (1).

وفي 13 بلداً، تُشرك أطر الرصد الأشخاص ذوي الإعاقة والمنظمات التي تمثلهم وتتشاور معهم بطرق متنوعة، على النحو المبين في الرسم البياني 4. ولدى تحديد كيفية إشراكهم (سُمح بالإدلاء بأكثر من إجابة واحدة)، أشارت 11 دولة إلى المشاركة المباشرة للأشخاص ذوي الإعاقة كأعضاء في المجالس أو كخبراء في اللجان (الإمارات العربية المتحدة، والبحرين، والسودان، وسوريا، والعراق، وعُمان، ومصر، والمغرب، والمملكة العربية السعودية، وموريتانيا، واليمن). ويشمل إحدى عشرة بلداً منظمات الأشخاص ذوي الإعاقة في الإطار (البحرين، والسودان، وسوريا، والعراق، وعمان، وقطر، ومصر، والمغرب، والمملكة العربية السعودية، وموريتانيا، واليمن) واثني عشر بلداً يشملها من خلال المشاورات والاجتماعات العامة (الإمارات العربية المتحدة، والبحرين، والسودان، وسوريا، والعراق، وعمان، وقطر، ومصر، والمغرب، والمملكة العربية السعودية، وموريتانيا، واليمن). ويشمل عشرة بلدان الأشخاص ذوي الإعاقة من خلال مشاركتهم في صياغة التقارير المقدمة إلى لجنة اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة (البحرين، والسودان، والعراق، وعمان، وقطر، ومصر، والمغرب، والمملكة العربية السعودية، وموريتانيا، واليمن) ويشملها أربع دول من خلال قنوات فردية أو غير رسمية (السودان، والعراق، وعمان، ومصر).

وفي حين لا يوجد مسار محدد للدول الأطراف لإشراك الأشخاص ذوي الإعاقة في جهود الرصد، ينبغي على البلدان أن تسعى إلى تيسير إشراك الأشخاص ذوي الإعاقة بوسائل متعددة لضمان مشاركتهم بفعالية. وفي إطار الجهود التي تبذلها المملكة العربية السعودية لتعزيز حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة، أنشأت المملكة هيئة رعاية الأشخاص ذوي الإعاقة في شباط/فبراير 2018. وتعمل الهيئة كهيئة للتخطيط والتنسيق، ويشارك شخصان من ذوي الإعاقة في مجلس إدارتها. وبدون آلية تشاور، ليس من الواضح ما إذا كانت المشاركة المباشرة للأشخاص ذوي الإعاقة في إطار الرصد كافية لضمان عملية رصد تشاركية تماماً.

الشكل 4: العلاقة التشاورية بين إطار الرصد والاشخاص ذوي الإعاقة أو منظمات الأشخاص ذوي الإعاقة

الملاحظات الختامية

إن لدى الدول هامش كبير في تشكيل أطرها المتعلقة بالمادة 33 وتكييفها بما يتناسب مع السياقات الوطنية وهياكل الدولة. وهذا هو الحال في الدول العربية التي أنشأت أطراً مؤسسية متعددة الأشكال والأحجام لتنفيذ الاتفاقية ورصدها. وعلى الرغم من أن معظم البلدان تفي بالتزاماتها بموجب المادة 33، ثمة مجموعة مسائل قد تجعل من الصعب على المؤسسات ذات الصلة النهوض بهذه المسؤوليات. وتشمل هذه المسائل امتلاك ما يكفي من السلطة السياسية لإحداث تغيير حقيقي في سياسة الحكومة المتعلقة بالإعاقة؛ والافتقار إلى الموارد البشرية والمالية الكافية التي تتيح للأطر العمل على نطاق واسع وفعال؛ والافتقار إلى جهات تنسيق فرعية أو آليات تنسيق دون وطنية للمساعدة في تنفيذ الاتفاقية على امتداد البلدان بأكملها، ولا سيما البلدان التي تضم عدداً كبيراً من سكان الريف؛ وعدم وضوح الخطوط الفاصلة بين أدوار التنفيذ والتنسيق والرصد.

ومن النقاط المثيرة للقلق بوجه خاص إمكانيات أطر الرصد "المستقلة" في بعض البلدان، فالافتقار إلى الإمكانيات يعني أن الدول قد لا تتضح لها الصورة الحقيقية لأوضاع الأشخاص ذوي الإعاقة في البلد. وللرصد المستقل أهمية خاصة في تحديد الانتهاكات المحتملة لحقوق الإنسان واستحداث أساليب لدرئها، وبالتالي فإن أطر الرصد غير الفعالة قد تغفل عدداً كبيراً من الانتهاكات التي تحدث في بلدانها. وإحدى الوسائل الفعالة لامتثال الدول للمادة 33 (2) قد يكمن في إنشاء مؤسسات وطنية لحقوق الإنسان تمتثل امتثالاً كاملاً، وتعيينها كأعضاء مستقلين في إطار الرصد.

وعلى الرغم من هذه التحديات، تحرز البلدان العربية تقدماً في تنفيذها للمادة 33(3). وتجدر الإشارة إلى إشراك الأشخاص ذوي الإعاقة والمنظمات التي تمثلهم في تنفيذ الاتفاقية وتنسيقها ورصدها في جميع البلدان. وكون المشاركة الكاملة تمثّل أحد أهم عناصر اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة، فإن ضمانها سيكفل للأشخاص ذوي الإعاقة إحراز الأثر الأكبر على السياسات المتعلقة بالإعاقة في بلدانهم. 

لقد استعرض هذا القسم بالتفصيل البُنى المؤسسية ذات العلاقة بالمادة 33 على وجه التحديد في الدول الأعضاء في الإسكوا. وبالإضافة إلى هذه العناصر، ثمة فرص وتحديات أخرى على امتداد المنطقة العربية من شأنها أن تؤثر على تنفيذ البلدان للمادة 33. وسيستعرض القسم التالي بإيجاز ثلاثة أمثلة لمواضيع مشتركة تستدعي مزيداً من الدراسة وتعزيز التعاون، وهي: بيانات الإعاقة، ومشاركة المجتمع المدني، وهياكل الحكم.