جيم. تحليل رد المفوضية الأوروبية على الشكاوى

في عام 2019، تقدّمت الشبكة الأوروبية للعيش المستقل بشكوى إلى المفوضية الأوروبية عن استخدام الصناديق الأوروبية الهيكلية والاستثمارية في رومانيا لبناء "مساكن الإيواء" ومراكز للرعاية النهارية للأشخاص ذوي الإعاقة[1]. أشارت المنظمة إلى مشاكل عدة في هذا البرنامج، منها أن هذه المرافق سيستخدمها 500 شخص تقريباً (6-10 أشخاص لكل وحدة)، حيث ستُبنى الوحدات كافة في المحيط نفسه، ما يعني أن توفير الرعاية سيُنفذ على نحو يشبه المؤسسات الإيوائية التقليدية ولكن بحجم أصغر ومجزأ؛ وستقع هذه المرافق في "قرى صغيرة أو مدن صغيرة" مع وسائل نقل عامة قليلة أو معدومة واحتمالات ضعيفة للإدماج في المجتمع وأداء دور فاعل فيه والوصول إلى فرص للعمل، وكذلك للتواصل مع الأقرباء، ما يشير إلى طروف من العزل والتفرقة[2]. وبحوالي الوقت نفسه، تقدّمت المنظمات غير الحكومية بشكوى مشابهة إلى السلطات الإستونية عن استخدام صناديق الاتحاد الأوروبي لبناء "قرية" للأشخاص المصابين بالتوحد والأشخاص ذوي الإعاقات الذهنية[3]. بالإضافة إلى ذلك، قدمت بولندا والنمسا وبلغاريا شكاوى ادعت فيها أن ثمة إساءة لاستخدام الصناديق الأوروبية الهيكلية والاستثمارية[4]. في النمسا، استُخدمت الأموال لبناء مؤسسات للبالغين، وأحدثها استُخدمت للأطفال ذوي الإعاقة في النمسا العليا وكارينثيا[5]. وكانت ردود المفوضية الأوروبية على الشكاوى متسقة مع الحجج المؤيدة للتمويل المشترك مع الصناديق الأوروبية الهيكلية والاستثمارية لمؤسسات الرعاية الإوائية الطويلة الأجل، والتي تخلُص إلى أن هذا التمويل لا يخالف قوانين الاتحاد الأوروبي وفق ظروف معينة. وأشارت الشبكة الأوروبية للعيش المستقل إلى نقطة مهمة وهي أن اجراءات تقديم الشكاوى أصلاً تشوبها العيوب، فتعتمد دراستها على الوثائق التي تقدّمها السلطات، والتي تمنع التحقيق غير المتحيِّز للوضع الفعلي[6].

ورداً على الشكوى بشأن استخدام الصناديق الأوروبية الهيكلية والاستثمارية في رومانيا، أسندت المديرية العامة للسياسات الإقليمية حجتها الرئيسية، ومفادها أن استخدام الصناديق الأوروبية الهيكلية والاستثمارية على هذا النحو مسموح بل حتى مرغوب به، وأن الدولة لم تنتهك قوانين الاتحاد الأوروبي، وأيدتها على أساس مواضيع عدة، تشمل وجود وثائق استراتيجية عن الانتقال من المؤسسات إلى المجتمعات في رومانيا، معتبرة إياها دليلاً على التزام عام بالانتقال من المؤسسة إلى المجتمع؛ وتفسير اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة على أن تبيح، بل تدعو إلى، إنشاء مرافق الإقامة الطويلة في مؤسسات الرعاية الإيوائية ضمن مجموعات أصغر من المؤسسات التقليدية؛ والطابع غير الإلزامي للتعليق العام 5 للجنة اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة؛ وتفسير أحكام تنظيم اللائحة التنظيمية الجديدة المتعلقة بالأحكام المشتركة والصندوق الأوروبي للتنمية الإقليمية بشأن تعزيز الإدماج الاجتماعي والانتقال من الخدمات المؤسسية إلى الخدمات المجتمعية؛ وتفسير الأحكام المشتركة المتعلقة بصلاحية الدول الأعضاء عند تنفيذ التمويل القائم بموجب إدارة مشتركة. يركز هذا التحليل، تحديداً، على تفسير المفوضية الأوروبية لاتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة وللّائحة التنظيمية الجديدة المتعلقة بالأحكام المشتركة وللصندوق الأوروبي للتنمية الإقليمية بشأن الإدماج الاجتماعي والانتقال من رعاية مؤسسية إلى رعاية مجتمعية والعيش المستقل. وهذا بسبب العلاقة الهرمية والموضوعية والإشكاليات التي تشوب فهم المفوضية الأوروبية لهذه الأحكام.

رداً على هذه الشكوى المقدّمة في 2020، كرّرت المفوضية الأوروبية رأي الدائرة القانونية من البرلمان الأوروبي، بأن للتعليق العام 5 للجنة اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة "ثقل سياسي"[7]. بنت المفوضية الأوروبية حججها على أن التعليق العام 5 ليس ملزماً قانونياً، ولعل سبب التركيز على هذه النقطة هو إضفاء طابع نسبي على التفسير الرسمي الوحيد لاتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة بما يعطي المجال لتفاسير أخرى سيتبيَّن أنها لا تفي بتعريف التفسير المناسب لمعاهدة لحقوق الإنسان على النحو المنصوص عليه في القواعد العامة لتفسير المعاهدات[8]. والأهم من ذلك، ترى المفوضية الأوروبية أن دعم المرافق السكنية تحت البرنامج التنفيذي يقع ضمن نطاق تنفيذ رومانيا لقوانين الاتحاد الأوروبي، بحسب المادة 51، فقرة 1 من ميثاق الحقوق الأساسية للاتحاد الأوروبي[9].

بالإشارة إلى نظام الصندوق الأوروبي للتنمية الإقليمية، ذكرت المفوضية الأوروبية تحديداً المادة 5 وديباجتي القراريْن 15 و16 من النظام[10]. تكرس المادة 5، فقرة 9 (أ) إحدى أولويات الاستثمار تحت الشرط المسبق المواضيعي التاسع من اللائحة التنظيمية الجديدة المتعلقة بالأحكام المشتركة الذي يركز على "تعزيز الإدماج الاجتماعي ومكافحة الفقر والتمييز من خلال استثمار هياكل أساسية صحية واجتماعية والانتقال من خدمات مؤسسية إلى خدمات مجتمعية"[11].

ومع الصياغة ديباجة كل من القرارين المذكورين أدق بعض الشيء، إلا أنها لا تزال مُبْهَمَة، وهي على النحو التالي:

"تعزيزاً للإدماج الاجتماعي والتصدي للفقر، لا سيما في المجتمعات المهمَّشة، من الضروري تحسين فرص الوصول إلى الخدمات الاجتماعية، والثقافية، والترفيهية، وذلك من خلال توفير البنية التحتية الصغيرة، وأخذ الاحتياجات الخاصة بالأشخاص ذوي الإعاقة والمسنين في الاعتبار"[12].

"على الخدمات المجتمعية أن تغطي جميع أشكال الخدمات المجتمعية، سواء أكانت خدمات مقدّمة في المنزل أو قائمة على الأسرة أو خدمات سكنية أو غير ذلك، التي تدعم حقّ عيش كل شخص في المجتمع الواحد مع المساواة في حقّ الاختيار، وتسعى إلى منع عزل ذلك الشخص أو فصله عن المجتمع"[13].

استنتجت المفوضية الأوروبية في ردها أن ديباجات القرارات تلك تثبت وجود رغبة في استخدام الصناديق الأوروبية الهيكلية والاستثمارية لمشاريع البنية التحتية، مثل مشاريع الإقامة الطويلة في المؤسسات الإيوائية، وبأن هذه المشاريع ليس فقط مسموحٌ بها، بل مرغوب فيها أيضاً. هذا الاستنتاج يستند على صياغة الجملة "من خلال توفير البنية التحتية الصغيرة" الواردة في ديباجة القرار 15. ورغم ذلك، يمكن الاستنتاج أن صياغة ديباجة ذلك القرار تعنى بتطوير الإقامة الطويلة في مؤسسات الرعاية للمجموعات الصغيرة، ولا بتعديل وتغيير البنية التحتية بنسبة قليلة من أجل تمكين الوصول إلى الخدمات العامة مثلاً. فليس هذا إلا تفسيراً فضفاضاً لمصطلح "البنية التحتية الصغيرة"، وهو بكل تأكيد لا يتماشى مع مبادئ اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة. ولا يمكن مواءمة هذا التفسير مع اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة إلا إذا فُسرت الاتفاقية على أنها تسمح بوجود هذا النوع من الرعاية، وهذا تفسير يكاد يستحيل الدفاع عنه من منطلق القواعد العامة لتفسير المعاهدات، وهو يهمل كلياً التفسير الرسمي والموثوق الصادر عن اللجنة المعنية بحقوق الأشخاص ذوي الإعاقة[14].

وتطوير البنية التحتية المشار إليه قد يتعلق بالسلالم والمصاعد، أو ببناء مرافق الخدمات العامة المفتوحة والمتوفرة لمجموعات الأشخاص المذكورة، لأن هدف البنية التحتية هو التمكين من ممارسة النشاطات الاجتماعية، والثقافية، والرياضية، تماشياً مع المادتين 9 و19 (ج) لاتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة ولتفسير اللجنة المعنية بحقوقهم للمادة الأخيرة[15]. لكن حتى ولو فُسرت ديباجة القرار على أنها دعوة إلى عمل الدول على تطوير البنية التحتية السكنية، فالمقصود، مثلاً، هو الوحدات السكنية الميسورة التكلفة، لا المؤسسات الإيوائية الصغيرة. ومع ذلك، فلا شك من أن صياغة ديباجة القرار 15 مبهمة وتفسح المجال لتفاسير شتى.

لا يجدر نسيان أن قانون الاتحاد الأوروبي الثانوي يجب أن يُفسر بما يتماشى، قدر الإمكان، مع اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة، ما يقلص حيّز تباين تفاسير اللائحة التنظيمية للصندوق الأوروبي للتنمية الإقليمية، حيث لا ينبغي لأي تفسير أن يتعارض مع اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة. وكما سبقت الإشارة، فإن غموض الصياغة لديباجة القرار 15 ييسر مواءمتها مع اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة. وتشير ديباجة القرار 16، وهي ليست إلا إعادة صياغة للمادة 19 (ج) من اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة، إلى "الخدمات السكنية والمجتمعية الأخرى". وتفسر المفوضية الأوروبية ديباجة القرار هذا على أنها توصية بتطوير المؤسسات الإيوائية الصغيرة، في حين تفسر لجنة اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة المادة 19 (ج) من الاتفاقية بأنها لا تسمح للدول الأطراف بتطوير أي "أشكال مؤسسية لخدمات الدعم التي تؤدي إلى الفصل والحدّ من الاستقلالية الشخصية". هذه هي أيضاً الحال بالنسبة لرأي المفوضية الأوروبية تجاه ديباجة القرار 15، وقد يعتبر هذا التفسير بأنه يهمل موضوع وغرض اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة، ولا يعير الكثير من الاهتمام للظروف الداخلية كعناصر للتفسير (وبذلك يهمل تماماً اللجنة المعنية بحقوق الأشخاص ذوي الإعاقة).

وتذكر المديرية العامة للسياسات الإقليمية الحضرية في الفقرة 3 من المادة 69 للأحكام المشتركة، وفي المادة 3 لنظام الصندوق الأوروبي للتنمية الإقليمية[16]، أن تمويل دُور الرعاية الإيوائية الطويلة الأجل لا يُعَدُّ تمويلاً غير مستوفٍ للشروط[17]. وأخيراً، استنتجت هيئة المفوضية الأوروبية أن ما ثمة حظر "عام ومطلق" لاستثمار الصناديق الأوروبية الهيكلية والاستثمارية في الرعاية المؤسسية، وأن فكرة المؤسسة الإيوائية هي في حد ذاتها مثيرة للتساؤلات كونها لا تتميّز فقط بحجمها بل بخصائص منظمتها وطرائق عملها والثقافة السائدة فيها[18]. بالإضافة إلى ذلك فإن المديرية العامة للسياسات الإقليمية الحضرية تتفق على أن هامش السلطة التقديرية للدول الأطراف الوارد في التعليق العام 5 للجنة المعنية بحقوق الأشخاص ذوي الإعاقة يعني أن تطوير دُور الرعاية الإيوائية الطويلة الأجل هو جزء جدير بالاحترام من برنامج الانتقال من المؤسسة إلى المجتمع (رغم تعبير اللجنة المعنية بحقوق الأشخاص ذوي الإعاقة الواضح عن معارضتها لأي شكل من أشكال الرعاية المؤسسية في التعليق العام 5)[19].

وإذا ما اعتبرت القواعد العامة لتفسير المعاهدات، وبخاصة الحاجة إلى الاختصاص في تفسير حقوق الإنسان، يكاد يستحيل الدفاع عن تفاسير المفوضية الأوروبية لاتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة. وقد يثير هذا الاعتبار مسألة احترام الاتحاد الأوروبي للمادة 26 من اتفاقية فيينا لقانون المعاهدات ولمبدأ "العقد شريعة المتعاقدين"، الذي ينص على وجوب أخذ الأطراف التزاماتهم الدولية بجدية وبحسن نية (أي لا بنِيَّة الحد من آثارها أو تجاهلها). ولكن، تتعرض أحكام اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة في بعض الأحيان إلى تفاسير مختلفة جداً، كما هي حال أحكام جميع معاهدات حقوق الإنسان. لذلك، وبدلاً من أن ترفع محكمة العدل الأوروبية اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة إلى المستوى الدستوري كما حاججت فرّي، على المحكمة أن تتولى الأمر الأشد إلحاحاً، وهو تفسير أحكام اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة، ففي نهاية المطاف، تنص الفقرة 5 من المادة 3 من معاهدة الاتحاد الأوروبي أن على الاتحاد الأوروبي "أن يسهم في… الامتثال الصارم للقانون الدولي، وفي تطوير ذلك القانون"[20].

وكان من الممكن أن تكون الحال كذلك لو لم ترفض محكمة العدل الأوروبية[21] استئناف منظمتين من منظمات الأشخاص ذوي الإعاقة ومنظمة غير حكومية لأمر من المحكمة العامة[22]. وكانت هذه المنظمات قد قاضت المفوضية الأوروبية أمام المحكمة العامة على قرار المفوضية بعدم إيقاف التمويل المستخدم في بلغاريا لبناء مؤسسات الإيوائية للأشخاص ذوي الإعاقة، عقب شكوى قدمتها هذه المنظمات للمفوضية الأوروبية. وقد وجدت المحكمة العامة ومحكمة العدل الأوروبية أن طلب تلك المنظمات غير مقبول بسبب افتقارها إلى حقّ المثول أمام المحكمة من دون معالجة الأوجه الموضوعية المتصلة بتوافق الإجراءات موضع التقاضي مع اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة. وانتقدت نيتشا شوبيتش النَّهج المقيّد في تفسير قواعد حقّ المثول أمام المحكمة للمجموعات غير المصرَّح لها، كما طرحت مسألة الوصول المقيّد للأشخاص ذوي الإعاقة إلى العدالة في الاتحاد الأوروبي[23]. والجدير بالذكر أنه يحق لأي دولة من الدول الأعضاء أن تستمر بتمويل مشروع من هذا النوع بمفردها في هذه الحالة وغيرها[24]، وذلك إذا ما طُلب من المفوضية الأوروبية تعليق أو إيقاف أو إلغاء المدفوعات.

في دراسة أخرى، حلّل ماريو مينديز "أساليب التجنب" التي تستخدمها محاكم الاتحاد الأوروبي حين تتعرَّض إجراءات الاتحاد الأوروبي للطعن بسبب انتهاك اتفاقيات دولية[25]. فأولاً وقبل كل شيء، أدرج الكاتب، ضمن أساليب التجنب، الشروط التقييدية القائمة، ثم هامش السلطة التقديرية الواسع المعترَف به للدول الأعضاء في الاتفاقيات المختلطة، واستظهار هذه الاتفاقيات كمعيار للمراجعة، وأخيراً تفسير هذه الاتفاقيات[26]. بالنسبة إلى اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة، اتبعت المحكمة الأسلوب الأول فقط، ولكن المفوضية الأوروبية استخدمت مجموعتين من الأدوات لتجنب آثار الشكاوى على إجراءات الاتحاد الأوروبي: تفسير "غير مجدٍ" لاتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة، والإصرار على هامش السلطة التقديرية الواسع للدول الأعضاء في استخدام صناديق الاتحاد الأوروبي وفي تنفيذ وتطبيق اتفاقية حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة.